《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》管轄權適用解析

發(fā)布日期：2020-05-20 22:11:17 來源：互聯(lián)網(wǎng)

今年1月1日正式施行的《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）積極適應市場監(jiān)管新形勢、新任務，進一步理順和重構投訴舉報處理模式，其中對投訴舉報管轄權作出了統(tǒng)一規(guī)定。行政管轄權是行政主體之間就某一行政事務的首次處置所作的權限劃分，即明確某一行政事務應當由哪一個或者哪一級行政主體處理。對于市場監(jiān)管部門來說，有關管轄規(guī)定明確哪一個或者哪一級市場監(jiān)管部門處理相應的投訴舉報，這是啟動投訴舉報處理程序的起點。對于消費者和經(jīng)營者等社會公眾來說，根據(jù)管轄規(guī)定可以確定處理投訴舉報的市場監(jiān)管部門，方便尋求救濟。投訴舉報的管轄權直接關系到市場監(jiān)管部門能否公正、有效地處理投訴舉報，也關系到公眾利益能否得到及時維護。認真學習《辦法》中有關管轄權規(guī)定，并深刻領會有關條款的內(nèi)在精神，對于促進基層依法行政，提高執(zhí)法效率，更好地保護公眾利益，具有重要的現(xiàn)實意義。

　　《辦法》對管轄權設定的基本原則

《辦法》依據(jù)上位法精神，綜合考慮了機構改革前各部門的具體規(guī)定和各部門實際操作情況，統(tǒng)一了投訴舉報的管轄規(guī)定。《辦法》確立了地域管轄和級別管轄的原則。在地域管轄方面，分為投訴與舉報兩種情形。關于投訴，規(guī)定由被投訴人實際經(jīng)營地或者住所地縣級市場監(jiān)管部門處理；關于舉報，注重與《行政處罰法》《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）的銜接，規(guī)定舉報由被舉報行為發(fā)生地的縣級以上市場監(jiān)管部門處理。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。在級別管轄方面，根據(jù)中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革的指導意見》，落實地方屬地管理責任，確立了以縣級市場監(jiān)管部門管轄為主的原則，以進一步減少執(zhí)法層級，推進執(zhí)法力量下沉。此外，在地域管轄和級別管轄一般原則的基礎上，對涉及電子商務的投訴，以及對電子商務違法行為、大眾傳播媒介發(fā)布違法廣告的舉報的管轄，《辦法》作了特別規(guī)定。

如何理解《辦法》對投訴管轄權的設定

《辦法》出臺之前，原工商、質檢、食藥監(jiān)等部門規(guī)章對于投訴管轄權的設定不完全一致，如《產(chǎn)品質量申訴處理辦法》規(guī)定“產(chǎn)品質量爭議的調解由被申訴人所在地的縣、市級技術監(jiān)督行政部門管轄”；《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》規(guī)定“縣（市）、區(qū)工商行政管理部門負責處理本轄區(qū)內(nèi)的消費者投訴”；《食品藥品投訴舉報管理辦法》在規(guī)定縣級食品藥品監(jiān)管部門處理投訴舉報的同時，還規(guī)定對食品藥品投訴舉報實行統(tǒng)一受理的省、自治區(qū)、直轄市，投訴舉報人可以向省、自治區(qū)、直轄市食品藥品投訴舉報機構進行投訴舉報。

《辦法》充分考慮了相關部門規(guī)章的規(guī)定和工作實踐，在第十二條第一款規(guī)定“投訴由被投訴人實際經(jīng)營地或者住所地縣級市場監(jiān)督管理部門處理”。主要是考慮到，按照《辦法》的規(guī)定，市場監(jiān)管部門處理投訴對應行政調解程序。在實踐中，提高投訴管轄的級別與投訴人所承擔的成本成正比，將投訴的管轄級別確定為縣級市場監(jiān)管部門，可為投訴人提供許多便利條件，方便投訴人救濟，降低投訴人的成本。從市場監(jiān)管部門的角度來說，由被投訴人實際經(jīng)營地或者住所地縣級市場監(jiān)管部門處理投訴，便于市場監(jiān)管部門了解掌握爭議的具體事實以及雙方當事人的有關情況，方便組織調解，促進消費糾紛的及時解決，降低基層市場監(jiān)管部門處理糾紛的成本。此外，許多投訴中也涉及經(jīng)營者違法行為，由被投訴人實際經(jīng)營地或者住所地市場監(jiān)管部門處理投訴，還可以推動“訴轉案”，糾正經(jīng)營者違法行為。

電子商務這一商業(yè)模式具有虛擬性、跨地域性等特性?？紤]到電子商務活動的特殊性，《辦法》第十二條第二款規(guī)定，對電子商務平臺經(jīng)營者以及通過自建網(wǎng)站、其他網(wǎng)絡服務銷售商品或者提供服務的電子商務經(jīng)營者的投訴，也就是通常說的“自營”業(yè)態(tài)，由其住所地縣級市場監(jiān)管部門處理。這實際上與《辦法》第十二條第一款的規(guī)定是統(tǒng)一的。而對平臺內(nèi)經(jīng)營者的投訴，也就是通常說的“網(wǎng)店”，《辦法》第十二條第二款則規(guī)定，由其實際經(jīng)營地或者平臺經(jīng)營者住所地縣級市場監(jiān)管部門處理。之所以這么規(guī)定，主要考慮到，在電子商務這種商業(yè)模式中，網(wǎng)店依賴電商平臺開展經(jīng)營活動，電商平臺對網(wǎng)店有很大的話語權和約束能力，發(fā)揮平臺自律作用，能有效推動投訴的快速解決，《辦法》如此規(guī)定更加符合電子商務的經(jīng)營特點。需要強調的是，對平臺上網(wǎng)店的投訴，由其實際經(jīng)營地還是平臺經(jīng)營者住所地市場監(jiān)管部門處理，并沒有主次先后之分，應當由投訴人自己選擇。兩地市場監(jiān)管部門無論誰先收到投訴，都應當依法及時處理，不能相互推諉。

《辦法》第十三條“對同一消費者權益爭議的投訴，兩個以上市場監(jiān)督管理部門均有處理權限的，由先收到投訴的市場監(jiān)督管理部門處理”的規(guī)定，是處理投訴工作的現(xiàn)實需要。在理想狀態(tài)中，被投訴人實際經(jīng)營地和住所地處于一地，基層市場監(jiān)管部門處理投訴相對容易。但在實踐中，常常出現(xiàn)被投訴人實際經(jīng)營地和住所地不一致的情況。在這種情況下，明確對同一投訴，兩個以上市場監(jiān)管部門均有權處理，由先收到投訴的市場監(jiān)管部門處理，有利于明確監(jiān)管部門責任、減少推諉、提升投訴解決效率。

如何理解《辦法》對舉報管轄權的設定

《行政處罰法》第二十條“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄”的規(guī)定，確立了違法行為發(fā)生地管轄的基本原則?！冻绦蛞?guī)定》與《行政處罰法》緊密銜接，規(guī)定“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上市場監(jiān)督管理部門管轄”。舉報直接對應行政處罰程序，因此《辦法》充分體現(xiàn)了《行政處罰法》有關規(guī)定精神，并與《程序規(guī)定》中管轄規(guī)定保持一致?！掇k法》第二十五條“舉報由被舉報行為發(fā)生地的縣級以上市場監(jiān)督管理部門處理。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”的規(guī)定，確立舉報原則上由“被舉報行為發(fā)生地”的縣級以上市場監(jiān)管部門處理。

對于舉報的管轄權，《辦法》兼顧了原則性和靈活性的統(tǒng)一?！掇k法》對電子商務違法行為、大眾傳播媒介發(fā)布違法廣告的舉報的管轄作了特別規(guī)定，具體規(guī)定與《程序規(guī)定》確定的管轄權保持一致。值得關注的是，《辦法》第二十七條第二款“對平臺內(nèi)經(jīng)營者的舉報，由其實際經(jīng)營地縣級以上市場監(jiān)督管理部門處理。電子商務平臺經(jīng)營者住所地縣級以上市場監(jiān)督管理部門先行收到舉報的，也可以予以處理”的規(guī)定，實際上是對電子商務違法行為的管轄作了一個主次設置，即對平臺內(nèi)經(jīng)營者（網(wǎng)店）違法行為的舉報，傾向于由其實際經(jīng)營地市場監(jiān)管部門處理。這是考慮到電商平臺對應海量的網(wǎng)店，這些網(wǎng)店經(jīng)營者又遍布全國各地，由電商平臺住所地市場監(jiān)管部門處理對異地網(wǎng)店違法行為的舉報相對困難，針對個案的跨地域執(zhí)法協(xié)作也將耗費大量的執(zhí)法成本。此款規(guī)定也是基于執(zhí)法實踐的總結，《網(wǎng)絡商品交易及有關服務行為管理暫行辦法》《網(wǎng)絡交易管理辦法》前后兩部規(guī)章施行多年以來，很少有電商平臺所在地市場監(jiān)管部門查處異地網(wǎng)店違法行為的案例。但在實踐中，許多網(wǎng)店所在地市場監(jiān)管部門反而在調查核實轄區(qū)內(nèi)相關違法線索時，查處了大量經(jīng)營者在異地電商平臺上的違法行為，這說明由網(wǎng)店所在地市場監(jiān)管部門接受舉報并處理違法行為，成本更低、效率更高，更符合執(zhí)法實踐要求。

需要說明的是，《辦法》關于舉報的管轄權雖然基本上與《程序規(guī)定》保持一致。但是從提高行政效率、防止推諉扯皮等考慮出發(fā)，《辦法》有一個制度探索，那就是規(guī)定收到舉報的市場監(jiān)管部門不具備管轄權的，應當告知舉報人直接向有管轄權的市場監(jiān)管部門提出，對舉報不進行跨區(qū)域移送。從表面看其與《程序規(guī)定》第十三條“市場監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)所查處的案件不屬于本部門管轄的，應當將案件移送有管轄權的市場監(jiān)督管理部門”的規(guī)定有沖突，實際上，《辦法》所指的情形，是指收到舉報的市場監(jiān)管部門不具備管轄權的，此時尚未立案調查。如果市場監(jiān)管部門立案調查后才發(fā)現(xiàn)所查處的案件不屬于本部門管轄，仍然應當按照《程序規(guī)定》移送有管轄權的市場監(jiān)管部門。因此，兩個規(guī)章的有關條款在程序上并不沖突，有前后之分，在理論上是一致的，都是為了提高行政效率，更好地保護行政相對人權利。

□市場監(jiān)管總局網(wǎng)監(jiān)司 唐紅波